PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
Le presenti note sono tratte da un documento redatto da Dino Bogazzi.
CORRUZIONE E COMPETITIVITÀ
L’Italia si colloca solo al sessantesimo posto su centosettantasei paesi nella classifica del Rapporto sulla corruzione nel mondo, pubblicato nel gennaio 2017 da Transparency International.
Con un indicatore di percezione della corruzione – CPI pari a 47 su 100, dove 0 corrisponde a molto corrotto e 100 a per nulla corrotto, il nostro Paese segna nel 2016 un leggero miglioramento sulla posizione dell’anno precedente (CPI = 44, 61mo posto).
Il valore dell’indicatore CPI nel nostro Paese è in ogni caso nettamente peggiore rispetto alla media dei 28 paesi dell’Unione Europea, dove l’Italia è terzultima e precede solo Grecia e Bulgaria (tabella dati in Figura 1).
Negli ultimi anni è cresciuta la consapevolezza che la presenza di consolidati e diffusi fenomeni corruttivi nella Politica, nella Pubblica Amministrazione, nel mondo delle Imprese e nei comportamenti privati, oltre ad essere intollerabile dal punto di vista etico, diminuisce la competitività di un Paese.
Una significativa correlazione fra corruzione e competitività è mostrata dalla già citata tabella in Figura 1, nella quale per ciascuno dei 28 paesi dell’Unione Europea sono riportati sia l’indicatore di corruzione CPI che l’indicatore di competitività GCI: è immediatamente riscontrabile che i paesi più virtuosi in tema di corruzione sono anche quelli che raggiungono i migliori risultati in tema di competitività economica.
Il contrasto dei comportamenti corruttivi è quindi, oltre che una battaglia per la legalità, uno strumento per rafforzare lo sviluppo del nostro Paese.
Il contrasto alla corruzione è stato gestito dal Legislatore italiano facendo ricorso a provvedimenti riconducibili a due famiglie logiche, destinate ad agire in modo sinergico fra loro:
- Strumenti sanzionatori che colpiscono la persona fisica che commette uno dei reati di corruzione: negli ultimi anni sono state meglio definite ed arricchite le fattispecie di questa famiglia di reati (corruzione, induzione indebita a dare o promettere utilità, concussione), è stata introdotta nell’ordinamento anche la corruzione fra privati, sono state rimodulate le pene detentive ed interdittive, fra le quali quelle previste dalla Legge Severino
- Strumenti sistemici finalizzati a stimolare la Pubblica Amministrazione e gli Enti privati ad adottare misure gestionali per la prevenzione dei comportamenti corruttivi (attivi e passivi) che potrebbero essere messi in essere da persone fisiche riconducibili a ciascuna organizzazione.
Tralasciando i tradizionali strumenti sanzionatori a carico della persona fisica che commette il reato (indispensabili ma non risolutivi), è importante analizzare in modo più approfondito gli strumenti a valenza sistemica, contenuti in due provvedimenti legislativi, il primo destinato alle organizzazioni private e il secondo a quelle pubbliche:
- Decreto Legislativo 231 dell’8 giugno 2001 e s.m.i. – Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica. Questo decreto ha introdotto nell’ordinamento italiano la sanzionabilità (responsabilità amministrativa) delle organizzazioni private per alcune famiglie di reati (inclusa la corruzione) quando gli stessi reati sono commessi da persona riconducibile all’organizzazione e si è in presenza di un interesse o vantaggio di quest’ultima. A determinate condizioni è prevista la non punibilità dell’organizzazione se la stessa ha precedentemente adottato un Modello di Organizzazione e Gestione (inclusa la nomina di un Organismo di Vigilanza) per la prevenzione dei reati della natura di quello contestato.
- Legge 190 del 6 novembre 2012 e s.m.i. – Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Questa legge ha istituito l’Autorità Nazionale Anti Corruzione – Anac ed ha previsto, per le Pubbliche Amministrazioni, l’obbligo di nominare un Responsabile della prevenzione della corruzione e di predisporre annualmente il Piano triennale di prevenzione della corruzione – PTPC, da trasmettere al Dipartimento per la funzione pubblica. A differenza del DLgs 231/2001, la Legge 190/2012 prende in esame i reati di corruzione sia che gli stessi siano commessi a vantaggio che in danno della Società. Il mancato adempimento delle prescrizioni della Legge 190/2012, non potendo essere previste sanzioni economiche a carico della PPAA, costituisce elemento di valutazione della responsabilità del dirigente incaricato di tale adempimento.
Entrambi i provvedimenti identificano quindi come strumento efficace per contrastare i fenomeni corruttivi l’adozione da parte dell’Ente (privato o pubblico) di un sistema gestionale basato sulla valutazione del rischio connesso a questo reato e sulla successiva predisposizione di procedure/protocolli che, introducendo misure di prevenzione e controllo dei comportamenti potenzialmente illeciti, possono ridurre il rischio.
Analogamente, entrambi i provvedimenti legislativi prevedono l’istituzione di una funzione di monitoraggio e controllo (l’Organismo di Vigilanza – OdV nel privato, il Responsabile della Prevenzione della Corruzione – RPC nel pubblico) alla quale affidare il monitoraggio della adeguatezza delle procedure/protocolli adottati e lo stato di effettiva attuazione delle stesse procedure.
Nel dicembre 2016 l’UNI – Ente Italiano di Normazione ha recepito la norma internazionale ISO 37001 – Sistemi di gestione per la prevenzione della corruzione – Requisiti e guida all’utilizzo.
Questa norma, basata sulla preesistente norma inglese BS 10500:2011 – Anti-Bribery Management System, specifica requisiti e fornisce una guida per stabilire, mettere in atto, mantenere, aggiornare e migliorare un sistema di gestione per la prevenzione della corruzione, attiva e passiva, con riferimento ad una pluralità di situazioni elencate nella norma stessa:
- corruzione nei settori pubblico, privato e no-profit;
- corruzione da parte dell’organizzazione;
- corruzione da parte del personale dell’organizzazione che opera per conto dell’organizzazione o a beneficio di essa;
- corruzione da parte dei soci in affari dell’organizzazione che operano per conto dell’organizzazione o a beneficio di essa;
- corruzione dell’organizzazione;
- corruzione del personale dell’organizzazione in relazione alle attività dell’organizzazione:
- corruzione dei soci in affari dell’organizzazione in relazione alle attività dell’organizzazione;
- corruzione diretta e indiretta (per esempio una tangente offerta o accettata tramite o da una parte terza).
L’ambito di applicazione della UNI ISO 37001:2016 è pertanto in linea di massima sovrapponibile a quanto previsto in Italia dal DLgs 231/2001 per il settore privato e dalla Legge 190/2012 per il settore pubblico.
Si tratta di una norma certificabile (come quelle relative ai sistemi gestionali per qualità, ambiente, sicurezza, …) e l’ente unico nazionale, Accredia, ha già rilasciato il primo accreditamento per questo schema (denominato ABMS) all’ente di certificazione RINA Services.
Sia la Pubblica Amministrazione che le imprese italiane più attente alla tematica sono sicuramente interessate a prendere in considerazione questa nuova strumentazione gestionale.
Viste le premesse, appare utile fornire qualche elemento di conoscenza sulla legislazione inglese (Bribery Act 2010, entrato in vigore nel luglio 2011), in funzione della quale è stata originariamente sviluppata la BS 10500, emessa nel novembre 2011.
Il Bribery Act 2010:
- Prevede la sanzionabilità di una organizzazione (la responsabilità amministrativa del DLgs 231/2001) per fatto corruttivo (attivo o passivo) compiuto da persona riconducibile all’organizzazione nell’interesse o vantaggio della stessa organizzazione.
- Prevede, nel caso di corruzione imputabile a personale subordinato, che l’organizzazione possa andare esente da responsabilità se dimostra di avere fatto quanto ragionevolmente necessario per prevenire fatti corruttivi come quello esaminato.
- Prevede, nel caso di corruzione imputabile a personale apicale, che l’organizzazione non possa andare in nessun modo esente da responsabilità.
- Non prevede all’interno del Bribery Act un modello di prevenzione reati “legale” come quello costituito dal DLgs 231/2001 e dai successivi Codici di Comportamento emanati dalle Associazioni di categoria ed approvati dal Ministero della Giustizia.
- Non richiede l’istituzione di un Organismo di Vigilanza.
- Prevede la pubblicazione, da parte del Ministero della Giustizia, di Linee Guida relative alle procedure che le organizzazioni commerciali possono predisporre per prevenire che persone riconducibili alle stesse organizzazioni commettano reati di corruzione.
Le Linee Guida del Ministero della Giustizia inglese (The Bribery Act – Guidance), emesse nel marzo 2011, elencano sei principi di riferimento che le imprese dovrebbero prendere in considerazione per l’implementazione di efficaci modelli di prevenzione della corruzione:
- Principio di proporzionalità – le procedure devono essere proporzionate al rischio di corruzione che l’organizzazione deve affrontare e alla tipologia delle attività svolte.
- Coinvolgimento dell’Alta Direzione – la lotta alla corruzione è responsabilità dell’Alta Direzione, che deve individuare un soggetto delegato di “alto livello” al quale affidare le attività di contrasto ai fenomeni corruttivi.
- Analisi dei rischi – ogni organizzazione deve valutare, su base documentata, la natura e l’entità della propria esposizione a rischi di corruzione interni ed esterni.
- Due Diligence – ogni organizzazione deve conoscere i propri partner commerciali, valutandone anche il profilo di rischio in tema di corruzione.
- Comunicazione e formazione – la politica anticorruzione e le procedure devono essere conosciute all’interno della organizzazione attraverso attività di comunicazione e formazione specifiche.
- Monitoraggio e miglioramento – l’organizzazione deve monitorare e rivedere le procedure anticorruzione e mettere in atto delle attività di miglioramento quando necessario.
La norma BS 10500:2011 (pienamente congruente sia con il Bribery Act che con le successive Linee Guida) ha fornito alle organizzazioni inglesi uno standard gestionale condiviso, il rispetto del quale può essere presentato alla Magistratura del Regno Unito a supporto dell’impegno dell’organizzazione (privata o pubblica) a fare quanto ragionevolmente necessario per prevenire fatti corruttivi.
Negli anni immediatamente successivi, la International Organization for Standardization – ISO ha deciso di sviluppare una norma per un sistema gestionale anticorruzione capace di integrarsi con i sistemi gestionali già esistenti (qualità ISO 9001, ambiente ISO 14001, sicurezza BS OHSAS 18001, …) ed ha assunto come riferimento largamente condiviso la preesistente norma BS 10500:2011.
Si è arrivati in questo modo all’emissione della norma ISO 37001:2016.
Nel quadro legislativo italiano, appare utile chiarire che:
Per una organizzazione privata, in vigenza del DLgs 231/2001:
- Un sistema gestionale ISO 37001, anche se certificato, non può in nessun caso prendere il posto del MOG 231, il cui ambito di applicazione, fra l’altro, non è limitato ai soli reati di corruzione
- La realizzazione e la successiva certificazione di un sistema per la prevenzione della corruzione ISO 37001 non garantisce (in assenza di specifici interventi legislativi) una presunzione di conformità del modello adottato ai requisiti in tema di corruzione del DLgs 231/2001, a differenza di quanto avviene per la realizzazione e certificazione del sistema di gestione per la sicurezza, per il quale la conformità alla norma BS OHSAS 18001 o alle Linee Guida UNI Inail sono espressamente considerate idonee dall’art. 30 del DLgs 81/2008
- L’adozione dello standard appare in ogni caso utile a supportare il Modello 231 con riferimento ai reati di corruzione attiva e passiva, ma il sistema gestionale ISO 37001 deve essere congruente con il MOG 231
Per una organizzazione pubblica, in vigenza della Legge 190/2012:
- Un sistema gestionale ISO 37001, anche se certificato, non può in nessun caso prendere il posto del Piano triennale di prevenzione della corruzione, da trasmettere al Dipartimento per la funzione pubblica
- La realizzazione e la successiva certificazione di un sistema per la prevenzione della corruzione ISO 37001 non garantisce (in assenza di specifici interventi legislativi) una presunzione di conformità del Piano triennale di prevenzione della corruzione adottato alle prescrizioni della Legge 190/2012
- L’adozione dello standard appare in ogni caso utile a supportare il Piano triennale di prevenzione della corruzione, ma il sistema gestionale ISO 37001 deve essere congruente con la Legge 190/2012
Si può ipotizzare che, nel breve – medio periodo, il Legislatore riconoscerà vantaggi competitivi alle imprese certificate ISO 37001, in analogia con quanto il Codice degli Appalti già prevede per tutti gli altri sistemi gestionali.
Analogamente, le strutture della Pubblica Amministrazione potrebbero vedersi riconosciuta positivamente la certificazione ISO 37001 nel processo di qualificazione come Stazione Appaltante.
CPI : Corruption Perceptions Index 2016, elaborato da Transparency International
GCI: Global Competitiveness Index, Report 2016-2017 elaborato dal World Economic Forum